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公务员制度需要全面系统化  

2008-12-05 03:12:55|  分类: 政治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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   近日,国家公务员局连发了三个试行规定,《公务员培训规定》,《公务员奖励规定》,《公务员考核规定》,并开始生效执行。其中比较引人注目的是,公务员的年度考核结果分为四级,最差一级为“不称职”,如果连续两个年度被评为“不称职”,将被辞退。媒体对此的评价从积极一面说,这一规定显示了公务员队伍有了退出机制,或者说有了淘汰机制。但是,从消极一面说,不少评论都指出,这种淘汰机制还只停留在纸上谈兵。本人对此也有同感。比方说某一公务员隔一年被评了一个“不称职”,连续多年如此,按照本规定,他应该不会被辞退。这个结果多少就有点滑稽。
   一些评论还指出,公务员的考核不能只是领导说了算,要借助外部监督力量,比方说民众的力量。而且,这类评价还特别指出,公务员是靠纳税人养活的,纳税人是真正的老板。纳税人对公务员考核发挥不了作用,可见这种考核方式不好。这种观点有貌似绝对正确的天真。公务员各种各样,有的会与民众接触,有的基本与民众绝缘。后者不一定是官僚主义作风,而是工作性质决定的,比方说档案保管。因此,用外部力量或民众力量来参与公务员的个人考核,只能起到局部的、基层的作用,难以起到决定性的根本作用。不仅中国如此,国外也一样。比方说美国CIA、财政部等机构的工作人员,民众不可能实施全面监督。
   公务员的淘汰机制其实是公务员监督机制的一部分,监督机制不完善,淘汰机制也只能是摆设。从世界范围来说,公务员领域的官僚主义问题是一个通病。半个多世纪前,英国一位政治家根据英国的现实,写了一本书,名叫《官场病》,也称“帕金森定律”。此书于上个世纪80年代初,中国改革开放刚刚开始的时候在中国出版,引起广泛的反响。人们发现,一个英国作家写于50年代描写英国政界的书,有很多内容与中国极为类似。事实上“帕金森定律”之所以成为世界性的定律,是因为它符合各个国家的官场生态,民主政体也不能幸免。如果大家有兴趣,可以找这本书看看,篇幅不长,网上有免费下载。
   但是,就算《官场病》是普遍生态,人们也希望能够尽可能地避免它的不良影响。对此,需要几种方式共同实施。第一类是硬性规定,不管哪一类、哪一个级别的公务员,都不可逾越。这些硬性规定成为法律,既可以由机构来监督,也可以由民众来监督。比方说,公务员不得赌博,不得从事色情交易,一次收受礼物的明确价值,定期申报个人财产等。对于这方面的硬性规定,我们国家目前有一些,但不够健全。要建立这种硬性规定,除了可参照其他国家的规定外,还需要结合中国的实际情况,制定有针对性的规定。比如说,中国古代有一个硬性规定,在今天被弱化了。中国古代有较强的家乡观念,因此,对于官员来说,避免在自己家乡当官,是一个明确的规定。但是,中国当今的现实,本地人在本地做普通公务员很普遍,本地人做本地最高领导也不少见,例如陈良宇。从一个基层干部做到高级领导,几十年呆在同一个地方,虽然有熟悉情况的好处,但是,几十年间形成的人情、面子、关系,盘根错节,也容易滋生不良的后果。反之,对于欧洲一些国家来说,由于国家太小,本地与外地的差异难以体现,而在中国,这个差异是非常明显的。
   然而,有了硬性规定,公务员们即使都严格遵守了,也不能保证避免工作拖拉、人浮于事等弊端。因此,对于公务员的监督还有一类就是日常考核。在中国古代,官员的考核包括本人述职和上级的评定。这一点与我国开始实行的公务员相关制度有点接近,不同的是,中国古代官员考核的上级认定,不完全是本单位上级领导的认定,还有一个专门的独立机构一起参与。这个道理也很简单,避免拍本单位领导马屁就能蒙混过关的现象。有鉴于此,现在的公务员考核制度与中国古人相比,似乎还有所不足。
   即使有了明确的硬性规定,有了较为合理的内部日常考核,也难以避免“帕金森定律”所指出的机构日益膨胀,经费开支逐年加大等现象。对此,中国古代还有一个办法,就是官员经常性流动,避免一个公务员在同一个地方呆太长时间,避免同一群公务员在一起呆太长时间。我认为,这个办法在今天也有借鉴意义。比方说税务局的工作人员,在一个地方的工作不得超过三年,三年之后,即使不升迁、不降职,也应该换一个平级的岗位。这种办法不仅对于中高级官员适用,对于基层公务员也应该同样适用。即使公务员大面积经常性流动暂时难以实施,例如要考虑熟悉情况、住房、配偶、子女等实际问题,那么,至少有一类官员的经常性流动应该尽快实现。在中国很早就有专门监督官员的职务,古代叫刺史,今天叫纪委或者反贪局等专管廉政的部门。这类机构的公务员及其中高级领导,尤其应该经常性地流动,避免在一个地方呆太长时间,形成人情网、关系网而影响工作。
   打破官场病顽症还有一个办法是,经常调整机构设置。这个办法的好处是,新机构往往比旧机构要高效廉洁,而且,机构设置的调整也必然带来人员的流动,能够轻易破除旧机构长期形成的关系网。但是,这个办法也应该慎用,尤其是涉及到与民众直接发生联系的部门,频繁调整会带来负面影响。
   监督、预防不能只是针对基层普通公务员,而要包括中高级领导,他们也是公务员。如果从基层到顶层的公务员不能有系统的监督、预防机制,光针对基层公务员,意义不大。对于中高级公务员,现在的有些制度也不合理。比如一个公务员达到一定级别后,如果不犯错误,要么是平级调动,要么是升迁;如果犯了错误,就全没了。对于这个问题,其实可以根据犯错误的严重程度区别对待。严重的当然应该一撸到底;错误较轻的,完全可以降级使用。在中国古代,一个省长贬职当县长,有了成绩再提拔的事情并不少见,为何今天几乎绝迹了?没有这种降级使用,官员就会害怕犯任何错误,尸位素餐的现象就会出现,不犯错误成为最高原则。或者有了小错误因为生怕一撸到底而竭力掩盖,严重缺乏承认错误的勇气,最终酿成大错误。
   总之,公务员系统考核制度、监督制度、预防制度的建设应该是一体化的,在这个问题上,中国目前还有许多工作要做。但是,我们同样也需要注意另一个问题。有些人容易对制度产生迷信,以为优秀的制度一旦确立,就能一劳永逸地解决问题。这里有几个方面需要注意。首先,没有一种制度是十全十美的;其次,任何一种制度实施时间长了,人们必然会找到应付的办法;第三,社会的变化总是超过制度,制度往往容易落后于社会而与现实脱节。因此,即便一个有效的制度,也需要随时调整。除了制度之外,还有一个东西也同样重要,那就是公务员的道德。在国家公务员局的有关规定中,公务员的道德虽然放在比较重要的位置,但说的并不多。公务员除了需要绝对遵守职业道德外,在普通道德方面,也应该有高出常人的要求。鉴于上述简单叙述的问题,虽然我们可以用一个老掉牙的说法,任重道远,但是,“任重”是确实的,“道远”则不应该。社会现实不允许我们在这个问题上有太多地拖拉。

 

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